Bankzulassungsrecht – Teil 29 – Europäische Bankenaufsicht

9.4 Europäische Bankenaufsicht

Die Bankenaufsicht wurde längst zu einer europäischen Angelegenheit. Die Notwendigkeit einer effektiven Finanzaufsicht für den europäischen Binnenmarkt entstand infolge der letzten weltweiten Finanzkrise. Am 22.09.2010 einigten sich die EU- Organe, der Rat der Europäischen Union, die EU-Kommission und das Europäische Parlament als Beteiligte des europäischen Gesetzgebungsprozesses, auf die Gründung des europäischen Systems der Finanzaufsicht (European System of Financial Supervision- ESFS).

Mit Beginn des Jahres 2011 haben drei neue europäische Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities) ihrer Arbeit begonnen:

• die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority- EBA)
• die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und betriebliche Altersversorgung (European Insurance und Occupational Pensions Authority - EI- OPA)
• die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority- ESMA)

Gemeinsam mit den nationalen Aufsichtsbehörden sollen diese Einrichtungen eine verbesserte und harmonisierte Finanzaufsicht im Europäischen Binnenmarkt gewährleisten. Staats- und Regierungschefs haben im Juni 2012 beschlossen, die Wirtschafts- und Währungsunion durch eine Bankunion zu ergänzen, sodass für alle Banken im gesamten Binnenmarkt ein einheitliches Regelwerk gilt.

Im November 2014 wurde die direkte europäische Bankenaufsicht schließlich vollumfänglich an die Europäische Zentralbank (EZB) übertragen. Schwerpunkt der europäischen Bankenaufsicht ist der sog. Einheitliche Aufsichtsmechanismus ("Single Supervisory Mechanism"; kurz: SSM). Dieser legt fest, wie die gemeinsame Bankenaufsicht durch die EZB und die nationalen Aufsichtsbehörden organisiert wird.

Die Behördenzusammenarbeit bei der Aufsicht über grenzüberschreitend tätige Gruppen wird in § 8a KWG näher geregelt. Eine daraus folgende gemeinsame Entscheidung wird als maßgeblich anerkannt und von den zuständigen Behörden in den betroffenen Mitgliedstaaten umgesetzt. Sie gelten als sog. transnationale Verwaltungsakte.

Im Falle der Uneinigkeit zwischen den beteiligten zuständigen Stellen wird nach § 8a III 4, 5, IV KWG die Europäische Bankenaufsichtsbehörde um ihre Einschätzung gebeten.
Soll von ihrem Votum in der endgültigen Entscheidung in erheblichem Umfang abgewichen werden, muss dies begründet werden. Hat die Bankenaufsicht eine verbindliche Entscheidung nach dem Anruf einer Partei getroffen, hat diese Entscheidung Weisungscharakter.

9.4.1 EZB als zentrale Aufsichtsbehörde

Damit ist die EZB die zentrale Bankaufsichtsbehörde. Zwischen der EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden gibt es eine Aufgabenverteilung. Aufgabe der EZB ist es, für einen europäischen Aufsichtsmechanismus zu sorgen, der unabhängig von nationalen Interessen die Verbindung zwischen Banken und öffentlichen Finanzen, die Risiken für die Finanzstabilität mindert. Die EZB kann zur Ausübung ihrer Befugnisse Leitlinien, Empfehlungen und Beschlüsse erlassen. Sie ist bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unabhängig, um einer politischen Einflussnahme vorzubeugen. Allerdings unterliegt sie einer weitgehenden parlamentarischen Kontrolle, z.B. aufgrund der Rechenschaftspflicht gegenüber dem Europäischen Parlament und dem Ministerrat im Rahmen der SSM-Verordnung.[1] Jegliche Aufgaben, die nicht ausdrücklich an die EZB übertragen wurden, verbleiben den nationalen Aufsichtsbehörden.

Hierzu gehören:

• Fragen des Verbraucherschutzes
• Geldwäschebekämpfung
• Aufsicht über Finanzdienstleistungsinstitute
• Aufsicht über Zahldienste
• Aufsicht über Nicht CRR- Kreditinstitute
• Aufsicht über Wertpapierdienstleistungsunternehmen
• Beaufsichtigung von Kreditinstituten aus Drittländern, die in einem Mietgliedstaate eine Niederlassung gründen oder grenzüberschreitende Dienstleistungen erbringen.

Indem die Aufsicht über alle Kreditinstitute im Euroraum auf die EZB übertragen wurde, soll das Risiko für künftige Krisen, die vom Bankensektor ausgelöst werden, minimiert werden. Zugleich wurde mit der Einführung einer einheitlichen Aufsicht im Euroraum die Absicht verfolgt, die Euro- Mitgliedstaaten vor der direkten Refinanzierung von Banken im Krisenfall zu entlasten. Auf diese Weise sollen sich die Folgen einer künftigen Bankenkrise, nicht wie bisher, unmittelbar auf die Verschuldung der Mitgliedstaaten und damit auf die Stabilität des Euros auswirken. Daher wurde die Refinanzierung der Banken direkt dem sog. Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) übertragen, der überschuldeten Mitgliedstaaten der Eurozone durch Kredite und Bürgschaften aushilft, um so deren Zahlungsfähigkeit zu sichern.

9.4.2 SSM - Der einheitliche Aufsichtsmechanismus

Mit einem einheitlichen europäischen Aufsichtsmechanismus wird nicht nur die Finanzstabilität und der institutionelle Rahmen der Währungsunion gestärkt, sondern drohende Risiken durch länderübergreifende Informationen und Quervergleiche frühzeitig und besser erkannt. Die primärrechtliche Grundlage der SSM findet sich in Art. 127 VI AEUV, sekundär gilt die SSM-Verordnung.
Die EZB verfolgt nur besondere Aufsichtsaufgaben. Die Aufsicht über die weniger bedeutenden Institute liegt dagegen bei den nationalen Aufsichtsbehörden. Der einheitliche Aufsichtsmechanismus gilt grundsätzlich für alle Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes. Andere Staaten können auf freiwilliger Basis beitreten. Zwischen der EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden der entsprechenden Mitgliedstaaten wird eine enge Zusammenarbeit vereinbart. Diese Zusammenarbeit kann sowohl von der EZB, als auch von den einzelnen Mitgliedstaaten gekündigt werden.

9.4.3 weitere europäische Aufsichtsbehörden

Daneben beschäftigt sich die Europäische Kommission intensiv mit den bankaufsichtsrechtlichen und bankpolitischen Entwicklungen zur Vorbereitung des Erlasses von Richtlinien oder Verordnungen zum Bank- und Bankaufsichtsrecht. In der Zwischenzeit bilden diese europarechtlichen Richtlinien und Verordnung die Basis nahezu des gesamten Bank- und Kapitalmarktrechts. Zwischen der Kommission und den nationalen Aufsichtsbehörden herrscht ebenfalls eine intensive Zusammenarbeit.
Seit dem 1. Januar 2011 bestehen weitere europäische Aufsichtsbehörden, die vom europäischen Parlament und dem Rat als europäisches Finanzaufsichtssystem (ESFS) errichtet wurde. Dieses besteht aus

• dem europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB)
• der europäischen Bankaufsichtsbehörde (EBA)
• der europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA)
• der europäischen Wertpapier und Marktaufsichtsbehörde (ESMA)
• einem gemeinsamen Ausschuss der europäischen Aufsichtsbehörden und
• den Aufsichtsbehörden bzw. sonstigen zuständigen Behörden auf nationaler Ebene.

9.4.4 Aufgaben

Die Aufgabe der Aufsichtsbehörden liegt primär in der Beobachtung und Überwachung. Mit den daraus erlangten Ergebnissen können sie Vorschläge, Empfehlungen und Warnungen erarbeiten. Die europäischen Aufsichtsbehörden dürfen nur in Konflikt- oder Krisenfällen unmittelbar in die Tätigkeiten nationaler Aufsichtsbehörden eingreifen.

Der europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) soll durch ihre Aufsicht Systemrisiken für die Finanzstabilität in der Union abwenden oder eindämmen. Stellt die ESRB signifikante Risiken für die Finanzstabilität fest, erlässt sie Warnungen und beschließt gegebenenfalls Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen. Diese richten sich an die Union aber auch an die Mitgliedsstaaten bzw. ihre nationalen Aufsichtsbehörden. Unter Umständen erlässt die ESRB auch Empfehlungen gegenüber der EU-Kommission, damit diese entsprechende Rechtsvorschriften für Union erlassen kann. Die Aufsicht der ERSB bezieht sich damit auf die Stabilität des Finanzsystems als Gesamtes und nicht auf einzelne Teilbereiche (sog. makro-prudentielle Aufsicht)

Die EBA, EIOPA und ESMA schaffen als Aufsichtsbehörden auf den Finanzmärkten einheitliche Startbedingungen für alle Banken und bieten den Kunden auf diese Weise einen gewissen Schutz vor unlauteren Praktiken. Diese Art der Aufsicht bezieht sich damit nur auf einen Teilbereich der Finanzmärkte (sog. mikro-prudentielle Aufsicht).

Die europäischen Aufsichtsbehörden schaffen vorrangig technische Regulierungs- und Durchführungsstands mit deren Hilfe die europäische Rechtsanwendung festgesetzt, sowie Leitlinien und Empfehlungen geschaffen werden können. Solche Leitlinien und Empfehlungen sind rechtlich nicht verbindlich. Für die Umsetzung solcher vorgeschlagenen Regulierungen ist die EU-Kommission zuständig.

Die europäischen Behörden können gewisse Finanztätigkeiten in Krisensituation oder gesetzlich geregelten Fällen unmittelbar beschränken oder verbieten, sofern durch sie die ordnungsgemäße Funktionsweise und Integrität der Finanzmärkte oder die Stabilität des Finanzsystems gefährdet sind.
In solchen Krisenfällen können die europäischen Aufsichtsbehörden Informationen von den nationalen Aufsichtsbehörden anfordern und sie zu Maßnahmen auffordern. Bleiben die nationalen Aufsichtsbehörden untätig, kann unter engen Voraussetzungen eine direkte Entscheidung gegenüber Finanzinstituten getroffen werden. Zuvor muss der Krisenfall aber vom Rat in Abstimmung mit der EU-Kommission und dem europäischen Ausschuss für Systemrisiken durch Beschluss als solcher festgestellt worden sein.[2] Dieser Beschluss muss monatlich überprüft werden, andernfalls tritt er automatisch außer Kraft

9.4.5 Kritische Aspekte

In den vergangenen Jahren wurde daher eine Vielzahl neuer europäischer Behörden mit verschiedenen Gremien, Ausschüssen, Unterausschüssen, Beiräten und komplexen Verfahrensbestimmungen mit nicht unbeträchtlichen Personalaufwand geschaffen. Dieser erhebliche Personalaufwand stieß auch auf Kritik.[3] Dabei wird beanstandet, dass die zugewiesenen Aufgaben auch von der EU- Kommission im Wege der intensiven Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden hätten erfüllt werden können.

[1] Verordnung der EZB vom 16.04.2014 zu Einrichtung eines Rahmenwerks für die Zusammenarbeit zwischen der EZB und den nationalen zuständigen Behörden und den nationalen benannten Behörden innerhalb des einheitlichen Aufsichtsmechanismus

[2] Fischer in Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechts-Handbuch 4. Auflage, § 126 Rn. 14-18.

[3] Fischer in Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechts-Handbuch 4. Auflage, § 126 Rn. 19.

Dieser Beitrag ist entnommen aus dem Buch „Bankzulassungsrecht“ von Carola Ritterbach, Fachanwältin für Bank- und Kapitalmarktrecht, und Patricia Deutsch, wissenschaftliche Mitarbeiterin, erschienen im Verlag Mittelstand und Recht, 2017, www.vmur.de, ISBN 978-3-939384-71-7.

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